沙俄继《陆路通商章程》取得通商及免税特权后，又提出在张家口设立领事馆，开设行栈的无理要求，企图把张家口变成沙俄对中国内蒙古进行政治、经济侵略的据点。遭清廷拒绝，经过两年多的争执，除坚持张家口不设领事馆外，余均按照俄方要求，于同治八年三月十六日(1869年4月27日)同沙俄签订此项章程。共21款。内容比照《陆路通商章程》各款作了更加有利于俄方的改订。如原章程第二款“俄商小本经营者”，在新章程第二款中改为“俄商”。即俄国商人不论资金多寡，可一律自由进入蒙古各地贸易，享有免税特权。自是，俄国富商大贾大批涌入蒙古地区，进行免税贸易，华商则按章纳税，在市场竞争中处于劣势，贸易为俄商所控制。
